《財劃法》25年修不了，卡在哪裡？

2024-11-29 15:11

◆本文轉載自「思想坦克」：https://voicettank.org/2024111...

前情提要

第十一屆的立法院一波未平，一波又起。10月底，憲法法庭宣判藍白主導修法的國會五法大多違憲後，翁曉玲隨即把《憲法訴訟法》修正草案拿出來，準備凍結剩下8位大法官的憲法法庭，封鎖所有的釋憲判決。

同一時間，在野黨上一個會期並未強推，遲遲等不到賴政府提出院版草案，只等到卓榮泰院長睜眼瞎說「現在的版本是最好的版本」的《財劃法》，也到了攤牌時刻。

兩週前，財政委員會召委陳玉珍連續三天排審《財劃法》。第一天，陳玉珍開放廣泛發言討論，還在晚餐時刻上演了失蹤案，會議進行至深夜十點半財結束。第二天，國民黨清晨6點集合布陣，陳玉珍在手上寫好小抄，打算用最快的度速完成逐條審查。不到三分鐘，陳玉珍在國民黨籍立委的護衛下，未經逐條討論，把國民黨團版草案火速送出委員會。

國民黨沒有嗅到勝利的氣氛，反而傳出黨內雜音。統籌分配款增幅不如其他直轄市的高雄市，從熱門市長候選人柯志恩，到在地議員李亞靜都表達反對；立委鄭正鈐認為，增幅倒數對新竹市不公平。對此，國民黨緊急滅火，表示黨團協商前會再提修正版本。

前情提要至此，我們先把立法院的鬧劇放一邊，好好談談為什麼二十多年來，《財劃法》屢修不過的兩大癥結。用最簡單的觀念講，《財劃法》就是中央政府、地方政府切蛋糕。第一刀，切收入，垂直分配，決定哪些稅收歸中央，哪些歸地方，哪些進到「統籌分配」的大金庫；第二刀，切分配，水平分配，決定直轄市、一般縣市分多少比例；第三刀，細切分配，決定直轄市之間、縣市之間，用什麼公式計算蛋糕大小。

第一大癥結：人人想佔便宜，最後沒人佔了便宜

歷來引起最多爭議的，始終是第三刀，直轄市、各縣市之間的「水平分配」，規定在《財劃法》第16-1條，具體的公式，授權行政機關訂定在《中央統籌分配稅款分配辦法》，不需經過立法院，行政部門就可以修正。

但由於茲事體大，25年來此辦法修正26次，除了配合直轄市升格調整直轄市與一般縣市的分配比例外，並未對分配公式進行重大調整。因此，歷次朝野各黨提出的修法版本，大多希望把比例與公式寫入《財劃法》，而非放在辦法的層級，授權給行政部門決定比例與公式。

為什麼修正分配公式這麼難？最表面的答案是自私，大家都想要自己好。但是細究歷次修法「地方不平」的聲音，大多來自政治攻防的共振。分到比較多的縣市，首長與民代會向自己的選民邀功，分到比較少的縣市，競爭政黨會質疑首長民代「沒有為了地方」想。由於地方執政有藍有綠，會輪替，不管是哪個政黨提出的草案，都很難清一色「獨厚自己人，佔別人便宜」。

有縣市獲益較多，就一定會有縣市得吃點虧。還不只如此，《財劃法》的數字多到可以「橫看成嶺側成峰」，從總額看吃虧，從人均看佔便宜。因此，攸關財源多寡的水平分配公式，向來不是中央的立法院黨團可以獨自決定，總要顧及同黨執政縣市的聲音，而且總會有漏洞，很難盡善盡美。

再者，地方政府部門會想方設法，找出有利自己的分配指標。以目前的公式而言，直轄市的指標包括營利事業營業額（50%）、人口（20%）、面積（20%）、財政能力（10%），越能創造經濟活動的拿越多；一般縣市的指標則是基準財政短收值（85%）、營利事業營業額（15%），著重在補貼財政困難的縣市。對於以農業、工業為主的縣市而言，他們會爭取納入農林漁牧業就業人口、工業就業人口等指標，來提高自己分配的額度。因此，農業縣會跟農業縣站在一起，面積大的會一起要求提高面積指標佔比，工廠設在該地、總部卻在台北的縣市，會希望採計就業人數或是要求工廠應設籍廠區。

總之，每個人有每個人的道理，但是如果只在乎自己的道理，最後就沒辦法講出一個新的道理。再加上政客挑數字搧風點火，挑動各縣市選民的相對剝奪感，最後民眾「如果改了還是不公平，那我寧願維持現在的不公平」的情緒勾起，水平分配公式自然固若金湯，年年難動。

最後，許多版本只好重申，不管怎麼修，都不能比現在少，再來往下吵誰多拿的比較多。總之，只要陷入佔便宜、綁肉桶的思維，把自己想像成跟其他縣市老死不相往來的部落在搶食羊群，《財劃法》的水平分配公式，就永遠沒有調整的一天。

第二大癥結：垂直分掏空中央？要錢也要負責做事

統籌分配款的總額要增加，才能通通有獎，每個縣市都加碼。這就進入了《財劃法》修正的第二個癥結點：垂直分配。很可惜的是，此次在野黨的修法論述，大大不如2002年國親聯盟在馬英九主導下的修法，直接降格為赤裸裸的「挖錢」。

2024年5月，在議場守大門的黃國昌與賴士葆上演了一段對話，被現場直播完整錄下，可謂此次修法最寫實的立法說明。賴士葆表示「我們黨團版出來了，挖5000多億」，黃國昌笑著回應「我們好像比較客氣，大概3000、4000億」。

具體的修法作為，就是把現行所得稅10%、貨物稅10%、營業稅40%的統籌分配稅額往上加。以國民黨團版為例，就是把所得稅的提撥比例從10%提高到25%，把營業稅從40%提高到100%全額提撥，贈加5,000億的統籌分配款。

歷來修法版本中，營業稅全額納入統籌分配，是跨越藍綠白黃四黨的共識，扁政府與馬政府的行政院版也做同樣主張。真正的關鍵不是挖了多少錢，而是一個蘿蔔一個坑，如果「錢」從中央轉移到地方，「事」也要做相應的移撥。如果中央地方分配稅收的比例，要從現行的75%：25%，調回到省政府時期60%：40%，那中央地方的支出分配，也要調整成6比4。

但是，這次國民黨並未談到事權與經費分攤的轉移，草案中也沒有說明中央業務移撥地方機關涉及的人員移撥、經費移撥要怎麼做。這就讓人摸不著頭緒，如果中央地方的稅收與支出分配比例出現重大落差，這種中央大幅虧空，地方盈餘滿滿的《財劃法》，到底要怎麼執行？

這也讓消極抵抗修法到底的賴政府，找到了一個砂鍋大的反對修法理由：藍白要掏空中央，癱瘓執政。順便再加碼一頂大帽子，真按照國民黨版通過，恐怕健保費補貼付不出來，托育等社福支出也會卡關。

其實，賴政府當然很清楚。解決方法就是事權轉移，部分支出移轉由地方支出而已。2002年，扁政府游錫堃院長提出的院版草案就設計了相關條文了，怎麼會現在雙手一攤，似乎大禍臨頭？說穿了，藍營版本粗糙，論述空洞，綠營隨口胡謅，打恐嚇牌，一搭一唱罷了。

真的沒有共識嗎？才怪！

揭開沒營養的政治煙幕彈跟無齒之爭，其實，25年來的《財劃法》已經累積不少跨越黨派的共識。

其一，中央國稅應提升比例納入統籌分配。其中，營業稅、菸酒稅全額納入統籌分配，是跨越20年、跨越藍綠白黃四黨草案的共識。至於統籌分配款，要從現行4,000億提升到多少億，這沒有標準答案，端看各黨期待怎樣的中央、地方分權制度，人民對於地方政府執行能力、財政紀律的信任度到哪裡。

其二，儘管水平分配公式吵不停，至少大家都認同，拿掉直轄市、一般縣市的框架，不用先把餅分兩塊，再套用兩種公式，而是所有縣市按照同樣的公式來分配。如果著重基準財政的調劑，那就通通用基準財政的收支差額作為主要指標，確保每個縣市不會付不出最基本的支出。如果要鼓勵地方政府發展經濟活動，吸引人口流入，那就把營業額、人口數、就業人口放進來作為主要指標。

其三，地方政府自籌財源之所以日漸窘迫，最大的原因不是國稅統籌分配不足，而是地方政府沒有發揮稅收能力，在地價稅、土地增值稅、房屋稅這三項一年總和2,600億的地方稅上不斷壓低稅基，來討好金融地產建商集團。不必實價課稅，只要合理調整稅基，馬上可以生出幾千億的地方收入。

然而，在這次修法過程中，藍白陣營絕口不提地方缺錢的重要原因，反對方的賴政府也不點破藍營執政縣市調降土地公告地價、公告現值，造成稅基流失，侵蝕地方財政的惡劣行為。這恐怕才是《財劃法》修法鬧劇中，藍綠隱而未現、默契一致的最大共識！