國會改革吵什麼？30 年歷史與爭議一次看（一） 30 年來改了什麼？原來以前的國會長這樣？

2024-08-06 12:08

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了解臺灣國會改革 30 年來的歷史與爭議，快速掌握 2024 年國會改革法案的種種爭議，藍綠白各黨過去的主張，以及時代力量怎麼的看法！

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2024 年 4 月以來的國會改革修法，引起強烈的爭議，立法院內上演全武行，立法院外民眾頻頻聚集抗議，法界群起連署呼籲退回修法重新審議。三讀通過後，總統府、行政院、立法院民進黨團、監察院都聲請釋憲，憲法法庭也在 7 月 19 日裁准暫時處分，凍結了這次修法的大量條文。

國會改革，是一段長達 30 年的歷史，最早始於 1990 年代的終結萬年國會與修憲工程，以下就請跟著我們，一起回顧這段歷史。

國會改革的起點：從國會職權集中的修憲工程談起

為什麼國會要改革？要從我國的憲政體制說起。

與國際常見的行政、立法及司法三權分立不同，我們把考試權從行政權分出，把監察權從立法權分出，形成行政、立法、司法、考試、監察的五院五權制度。同時，我們還有由人民直選的「國民大會」，代表人民，行使修憲、總統選舉及罷免的權力。

在一般民主國家，代表民意，行使立法權的機關稱為「國會」，履行審議法案、議決預算、監察權與代表權等各項權力。所以，中華民國的五權憲法制度中，國會的職權一分為三，由國民大會、立法院、監察院來分享。

從 1990 年代開始，修整怪異的憲政體制，整併立法機關，一直是十四年來七次修憲工程的主軸。廢除國民大會後，監察委員不再由省市議會選舉，改由總統提名、立法院同意，考試院、司法院的人事同意權，以及總統、副總統罷免提案權，都轉由立法院行使，總統則由改由人民直選。

至此，一分為三的國會職權，逐漸往立法院集中。

還沒改完的國會改革：軟弱無力的立法局如何變成立法院（註1）

在兩蔣統治時代，臺灣的立法院常被戲稱為行政院的立法局。原因很簡單，從中國搬來臺灣，1948 年後從未改選的萬年國會，霸佔立法院大多數的席位，只是蔣介石、蔣經國政權的橡皮圖章。

直到 1991 年 12 月 31 日，在任超過 43 年的第一屆立法委員，終於全數優待退休，終結了「萬年國會」。

之後，我們經歷了三波的國會改革。

第一波的改革，發生在 1999 年，重點在於提升議事效率，提高法案通過數。例如：制定黨團協商制度。然而，用「喬」的黨團協商，凌駕應該好好「討論」的立法過程，傷害了立法品質和專業性。

第二波的改革，發生在 2001~2002 年，透過改善黨團協商制度，強化委員會權力，來糾正黨團協商帶來的不良影響。雖達成一定成效，但並未顯著提升立法品質與公眾信任。

第三波的改革，自 2001 年展開。推動者認為國會亂象與立法委員素質不佳，是因為國會席次太多，複數選區讓地方型的惡劣政客能進入立法院，因此推動了國會席次減半與單一席次兩票制，但也加劇了票票不等值，造成小黨生存空間受限，壓制少數聲音等問題。

這三波改革，並沒有讓立法院馬上變好， 仍有許多問題導致後續的改革聲浪。

舉幾個例子如下，

〈一〉挑燈夜戰趕工立法成常態，立法品質堪憂：
三十幾年來，立法院在會期結束前挑燈夜戰，趕工立法，已經不是新聞。三讀通過的條文重複、遺漏、文字錯誤等狀況層出不窮。難以想像一個民主化三十年的國家，竟然用這種清倉的方式，接連通過攸關全國人民的法律。

〈二〉立委頻繁更換委員會，難以養成審查專業：

更糟糕的是，由於立委每年皆重新調整所屬委員會，委員會成員頻繁變動，導致立委難以長期深入的參與特定政策領域，委員會的質詢與審查，很自然變成立委的秀場，而不是展現專業實質審議的地方。再加上黨團協商架空了委員會，越來越多的委員會法案審查淪為過場，更進一步削弱了委員會的作用。

〈三〉行政權與立法權武器嚴重失衡，「立法院」還是「立法局」？
在 2000 年首次政黨輪替之前，行政權與立法權皆由執政黨掌握，立法院只是行政院的橡皮圖章。政黨輪替後的 2000 至 2008 年，儘管在野的國親兩黨掌握國會多數席次，但並未修法強化立法院的權力。

2008 年至 2024 年，國、民兩黨掌握行政權與立院多數，前後完全執政 16 年，完全沒有提升立院權力來監督自己的誘因，因此，國會改革未有實質進展。

再者，國、民兩黨完全執政時，行政院只需與執政黨立委事前「溝通」，即可順利通過法案。這導致行政院經常獨厚執政黨立院黨團，在提供資料、法案說帖時大方，對於在野黨則是層層阻礙、推托再三。在這種情況下，在野黨經常批評執政黨的立委是黨意立委，執政黨佔多數的立法院只是行政院的立法局。

問題的根源，還是在於立法院缺乏輔助監督的調查權。缺乏足以抗衡行政權武器的在野黨，只能在國是論壇、質詢等場合作秀搏眼球，吸引媒體關注，但始終無法有效監督行政權。

國會改革的在野共識：支持強化國會權力

也是因為這樣，賦予立法院聽證權與調查權，強化立法院職權來監督制衡行政權，成為過去 30 年來不分藍綠，在野國會改革法案的最大共識。

一定有人會問，現在的國會不是可以調閱資料嗎？這和「調查權」和「聽證權」有什麼不同？以下就帶大家來解析。

什麼是聽證權（Hearing Power）
立法院的聽證權，是指立法院可以召集相關人士或專家，到立法院進行聽證，以了解特定議題或法案對利害關係人的影響。通常，聽證會通常由相關委員會召開，涵蓋的主題廣泛，從公共政策到法律修正的評估，都可以成為聽證會的內容。
聽證會跟現有公聽會最大的差別，是必須搭配一定的規範，來約束出席者說真話，不能說謊。對於行政官員，通常還會課以出席的義務，不能拒絕或是無故缺席立法院聽證會的邀請。

什麼是調查權（Investigation Power）
立法院的調查權，是一種資訊取得權的輔助性權力，用以輔助立法院行使職權，針對特定議題或事件展開調查，監督行政部門。文件調閱、要求證人出席作證等形式，都是調查權實際行使的可能作法。
除了臺灣，目前許多國家都有「國會調查權」制度。為了釐清真相，可以要求與調查事項有關的政府官員與人民到國會作證。如果接受調查的對象，做了虛偽證詞、或是無正當理由拒絕作證，可以處以刑罰的有期徒刑。在美國，拒絕作證，可處一年以下有期徒刑，作偽證，則可處五年以下有期徒刑；在日本，對拒絕出席、宣誓、作證、提出文件與作虛假陳述者，則是可以處 3 個月以上十年以下有期徒刑（註2）。

在臺灣，多年來立法院一直沒有具備約束力的調查權。2004 年，針對〈三一九槍擊事件真相特別調查委員會條例〉是否違憲，大法官做出了釋字第 585 號解釋，是目前對於國會調查權最為權威性的見解：
「立法院為國家最高立法機關，由人民選舉之立法委員組織，代表人民行使立法權。立法院為能有效行使憲法所賦予之立法職權，本其固有之權能，自得享有一定之調查權，主動獲取行使職權所需之相關資訊，俾能充分思辯，審慎決定，以善盡民意機關之職責，發揮權力分立與制衡之機能。立法院調查權乃立法院行使其憲法職權所必要之輔助性權力，基於權力分立與制衡原則，立法院調查權所得調查之對象或事項，並非毫無限制。」

大法官的立場很清楚，依照憲法，立法院為了行使憲法賦予的職權，應該具備一定的調查權來取得相關資訊。但是，立法院的調查員，是一種輔助性的權力，必須有所限制，不該無邊無際，侵害了其他機關的權責。

國會聽證調查制度：綠黃白版本比一比

建立有約束力、有罰則的國會聽證調查制度，成為國會改革的重中之重。
2012 年，當時在野的民進黨由林佳龍領銜提案，2016 年時代力量黨團版本，2024 年的臺灣民眾黨版本（而非藍白再修正動議版），這三個版本的聽證調查制度，在結構與文字上都非常相似，代表的是 2012 年以來，在野黨立委與學者專家的長期主張。

這三個國會改革的草案版本，最大的共同點在於建立「有罰則、有約束力的聽證調查制度」。但是，並未出現「反質詢」、「藐視國會罪」等名詞與相關的罰則。

《立法院職權行使法》民進黨林佳龍 2012 版本 / 時代力量 2016 版本 / 民眾黨 2024 版本

小整理：停滯的國會改革，還是沒有聽證調查制度

綜合以上的討論，自 1990 年代至今，國會改革從終結萬年國會、國會職權集中起步，接著在 1999 年建立黨團協商制度、強化委員會職能，2005 年修憲國會席次減半與單一選區兩票制後，至此停滯不前。

僅有在野黨繼續大聲疾呼國會改革，要求建立「有罰則、有約束力的聽證調查制度」，但毫不意外的遭到執政黨多數阻擋。之後的國會改革，僅就國會公開透明有所突破，包含黨團協商在內的立法院所有會議，都要在國會頻道及隨選視訊系統直播。30 年來的國會改革，為您整理如下表：

參考資料

註腳1：此章節參考林濁水、鄭麗君，2011，《終結亂象: 國會改革政策白皮書》，臺灣智庫。
註腳2：參照立法院網站《國會改革議題－各國國會行使監督懲罰權相關法制之探討》。