國會改革吵什麼？30年歷史與爭議一次看（二） 2024國會改革，改革還是濫權？
2024-08-06 12:08
2024年的國會改革：改革還是濫權？
時間來到 2024 年，總統及立法委員大選後，藍綠白立院三黨不過半，藍綠任何一黨加上民眾黨，即可掌握過半席次。藍白兩黨決定聯手合作，力拼在新任總統賴清德就職前，三讀通過《立法院職權行使法》、《刑法》的修法。
這個趕時間的特殊政治動機，導致了修法過程的程序爭議，以及更為嚴重的法條實質爭議，導致人民數度在立法院周邊強烈抗爭，目前釋憲案正在憲法法庭審議。
修法經過
今年 2 月起，藍綠白三黨陸續提出國會改革法案。4 月時，立法院司法法制委員會召開三場公聽會，其中一場因地震取消。4 月 15 日，委員會排審國民黨、民眾黨的法案，雖引起朝野激烈攻防，最終卻在未逐條討論的情況下，全數保留送出委員會，交付黨團協商。
4 月 18 日開始，之前採取杯葛態度的民進黨，由黨籍召委五度排審民進黨委員法案，但是都遭到國民黨憑藉人數優勢，以散會來封殺民進黨委員版本進入討論，更不要說完成審查，送出委員會。
5 月 16 日，一個月的協商冷凍期將至，立法院長召集協商，雙方爭執不休，沒有任何結果。隔天 5 月 17 日的院會，國民黨與民眾黨當天共提「再修正動議」，草案進入二讀程序，朝野爆發激烈肢體衝突。
在立法院議場，國民黨佔領主席台以保護韓國瑜院長主持議事，民進黨立委則以強烈抗議反制。在韓國瑜院長裁示採用「舉手表決」來二讀、三讀法案後，歷經 5 月 17 日、 21 日、 24 日、 28 日四天的不間斷表決，幾乎沒有委員在座位上審議法案的情況下，相關法案在 5 月 28 日完成三讀。
法案審查程序爭議
這次修法，最為公民團體、社會大眾詬病的，就是沒收討論、粗暴修法的立法過程。在立法院，一個法案的誕生，須經過程序委員會排案、院會一讀後，交付各委員會進行實質審查，審查完畢後的草案會送出委員會；若有沒達成共識的條文，便會進入黨團協商；最後，才會進入院會二讀、三讀。
爭議一：沒收實質討論
最大的爭議在於，國民黨、民眾黨在 4 月 15 日的司法法制委員會中，聯手沒收了所有的逐條討論，一有異議就保留，最後超過 70 個條文，通通「沒有共識、全數保留」，完成審查送出委員會，交付黨團協商；省略了法案審議最關鍵的委員會實質審查，摧毀了過去國會改革主張中相當重要的「委員會中心主義」。
爭議二：空降再修正動議
等到一個月的協商冷凍期一過，5 月 17 日，傅崐萁、黃國昌才以「再修正動議」提出國、眾二黨的聯合版本，忽略所有版本直接插隊二讀。
短短一個多月的法案審議過程，藍白兩黨沒收了實質討論，又在二讀時，以空降的再修正動議版本，略過沒有共識的多個版本，強行通過法案。
我們的立場：充分討論、逐條審議，才是民主
時代力量長久以來是多數暴力的受害者，我們堅信，如果少數意見沒有發聲的權利，沒有完善的程序正義，就不會有實質正義。
儘管我們支持國會建立聽證調查制度，但我們完全無法接受，沒有實質逐條討論，最後還以再修正動議強行二三讀的粗暴立法。
2024 國會改革的內容爭議
在了解修法過程及程序爭議後，我們進一步來看法條的質實爭議。
由於藍綠白三黨法案版本眾多，以下我們就三讀通過的版本，整理四大主題：總統國情報告即問即答、制定藐視國會罪、擴大立法院調查權且新增聽證制度、強化人事同意權，並列出相對應的法條（已三讀通過）供讀者參考（註1）。
〈一〉總統國情報告即問即答
藍白三讀版：總統應定期赴立法院進行國情報告，並須針對委員的提問即時或限期答覆。
相關條文：《立法院職權行使法》第 15-1 條、第 15-4 條
時力認為，要求總統須定期至立法院進行國情報告，即時答覆立委提問，等於要求總統接受立委質詢，極有可能違憲。
以下讓我們詳細回顧國情報告的歷史，與各國憲政體制的作法。
2000 年第六次修憲，國民大會虛級化，國情報告從國民大會移到立法院。《憲法增修條文》第四條第三項規定，立法院於每年集會時得「聽取」總統國情報告。《立法院職權行使法》第二章之一，專門針對聽取總統國情報告的相關條文進行了規範：立法院得經院會決議後，由程序委員會排定議程，就國家安全大政方針聽取總統國情報告。
爭執的焦點主要在於「是否可對總統進行即時答詢」。
立法院曾整理了不同憲政體制國家的相關案例，其中包含了總統制的美國，以及與台灣憲政體制接近的法國的國情報告制度。
由表可知，若與過去台灣仍存在國民大會的時期相比，當時國大代表會雖可以定期聽取總統國情報告，並檢討國是、提供建言，總統再針對代表的建言綜合答復，但不是即問即答。
另外，無論是總統制的美國，抑或是憲政體制與台灣雙首長制較接近的法國，雖也有總統對國會國情報告的制度，但同樣不會對總統提問。甚至在法國，是要等到總統演說結束後，國會才得以演說根據內容進行討論，詳述如下表：
〈二〉制定藐視國會罪
依據《憲法》，立法院為行使執行其職權，可以質詢行政院院長及各部會首長，各委員會，也能邀請政府人員及社會上有關係人員到場備詢（註2）；因此，藍白三讀版針對藐視國會、反質詢的規定，不僅關係到政府人員，還可能影響社會人士。
這次引發最多爭議的條文，就是新增「反質詢」、「藐視國會」等概念：被質詢人於答覆時，不得「反質詢」，或者被質詢時，不能拒絕答復、拒絕提供資料、隱匿資訊、虛偽答復或有其他藐視國會的行為，卻未賦予明確定義，可能成為日後執行上的爭端。
另外，藍白三讀版增訂了違反時的罰則，但在列舉可以拒絕答覆的情況時，僅提到避免國防、外交明顯立即的危害或依法應秘密之事項，規定非常攏統，更沒有提及國家機關受憲法保障須獨立行使的職權（註3）、行政首長的行政特權，以及檢察機關的偵查卷證等事由，有違反權力分立原則的疑慮。
最後，藍白三讀版以「刑事罰」（罰金）（註4）作為針對政府人員虛偽陳述的強制手段。然而，大法官釋字第 585 號解釋提到，立法院對於違反協助調查義務的人，可以在處以罰鍰的範圍內，施行合理的強制手段（註5）；並且於後續段落進一步說明，立法院行使調查權的強制權力，應該以科處罰鍰為限（註6）。這樣的規定並不符合大法官的解釋。
時力認為，制訂藐視國會罪時，應該納入更為明確且細緻的適用範圍、處罰方式及救濟程序等規定，以保障相關利害關係人的權利。至於反質詢這個通俗常用，在法律上未有清楚定義的概念，如果沒有清楚定義就貿然入法，只會造成更多的爭議。
相關條文：《刑法》第141-1條、《立法院職權行使法》第25條
〈三〉擴大調查權，新增聽證制度
調查權
大法官釋字第 585 號表示，立法院為行使其立法職權，自然有一定的調查權力以獲取相關資訊；立委要調查的事物，亦須與憲法賦予他們的職權有重大關聯（註7）；而立法院調查的對象，可以是與調查事項相關的政府人員，也可以是相關的人民（註8）。
藍白三讀版中，明定立法院調查委員會或調查委員小組可以要求政府機關、部隊、法人、團體或社會上有關係人員提供相關資料，並且於必要時，相關人員應接受詢問、出席進行證言。因此，此次修正法案強化調查權的規定，影響會及於社會大眾，不得不慎。
雖然強化立法院調查權是長久的共識，但藍白三讀版在擴張立院調查權並以行政罰提升強制力的同時，並未明確劃定調查範圍，可能與監察院、司法院職權重疊，導致憲政爭議。
再者，此次修正法案並未區別調查事由及目的，卻一律強制人民配合，可能違反比例原則。
又根據釋字第 585 號，立院行使調查權，可能依調查事項及強制方式不同，限制受了憲法保障的人民基本權利，因此「不僅應有法律依據，該法律內容必須明確，且應符合比例原則與正當法律程序」。
為了判斷法律是否符合比例原則及正當法律程序，針對程序保障的規定應儘量周延、清楚，例如：事前充分告知受調查事項、法定調查目的與調查事項的關聯性、准許受調查人員接受法律協助、准許合理的拒絕調查、拒絕證言、拒絕提供應秘密的文件資訊等之事由、必要時備置適當的詰問機制等事項，而修正法案似乎有所疏漏或不夠周延（註9）：
在拒絕證言、提交資料上，受調查者若認為調查小組已超過職權範圍或涉及法律明定保護的個人隱私，並且與公共事務無關者，需說明理由，並經主席裁示同意後始得拒絕；若受調查者想協同律師或相關專業人員到場協助，也要經過主席同意，並於必要時為之。在這些情況下，「取得主席同意」皆為必要條件，可能無法實質保障人民權益；又以「必要時」為前提，卻未具體界定必要時刻，這是不夠明確的。
時力觀點
賦予立法院調查權，有效監督行政部門，是時力一直以來的主張，我們曾於2016 年提出《立法院職權行使法》部分條文修正草案，修訂立法院調查權相關規定。我們認為，政府人員擁有行政資訊，履行相關職權，有義務針對立法院調查的事項，提供充分、正確的答覆。如果進行虛偽不實的陳述，應當負擔法律責任。
然而，由於違反相關規定將可能遭受處罰，在拒絕調查、拒絕證言、拒絕提供秘密的文件資訊等之准許事由上，應該儘量細緻明確規範，維護受調查者的權益。
又立法院調查權有其明確界線，不應干涉司法調查權。司法調查權，含括了檢察官的偵查權，以及法官進行審判時調查證據的權力，立法院行使調查權時，僅能追究政治責任，不能涉及機關團體或個人的司法責任；若立法院調查過程中發現違法情事，也要移交司法機關處理。
聽證制度
此次修正法案在立法院質詢權及調查權之外，增訂了「聽證制度」，並援引《憲法》第 67 條第二項：「各種委員會得邀請政府人員及社會上有關係人員到會備詢」作為立法依據。
根據大法官釋字第585號的解釋，立法院對於違反協助調查義務的人，可以在處以罰鍰的範圍內，施行合理的強制手段（註10）；並且於後續段落進一步說明，立法院行使調查權的強制權力，應該以科處罰鍰為限（註11）。然而，此修正法案以「刑事罰」（罰金）處罰做出虛偽陳述的政府人員，恐怕與大法官的解釋相違。
修正法案規定受邀出席聽證會之人員，若沒有正當理由不得拒絕出席，且必須經主席同意始得協同律師，程序保障不明確，與大法官釋字第585號提及具強制力的法規，應該設置「准許受調查人員接受法律協助」「准許合理之拒絕調查、拒絕證言之事由」等程序有所不符，可能難以論斷是否具備正當法律程序（註12）。
時力觀點
時力一向認為，立法院應建立「國會聽證制度」，在聽證審議的過程中，邀請專家學者參與，以強化立法權對行政權的監督。然而，對於出席聽證會的相關人士，亦應訂定完善的規範加以保障。
相關條文：《立法院職權行使法》第9章之一（第59-1至59-9條）
〈四〉強化人事同意權
藍白三讀版規定，立法院在行使監察院、考試院及司法院大法官的人事同意權，應記名投票表決。
關鍵的地方在於，被提名人除了須提供學歷、最高學歷學位論文、經歷、財產、稅務、刑案紀錄表及其他審查所需資料之外，還應於提出資料時，或者在應立法院通知列席說明與答詢之前，提出結文或當場具結。然而，並非所有提名人皆熟悉法律，在規範被提名人應該提出結文或當場具結的同時，應該充分告知其權利義務及違反的法律效果，並准允協同律師或相關專業人員協助。
時力觀點
時代力量曾於 2016 年，針對立法院行使人事同意權提出修法，我們主張要把行使人事同意權之程序規定明文化，並規定應有超過全體立法委員二分之一之同意。再者，為了貫徹責任政治，立法委員行使人事同意權的意向，應該讓選民知道，故明定各項投票均以記名表決方式進行。
此外，立法院同意權的行使對象，或為《憲法》所規定的重要職位，或為性質上須超然、獨立的政府官員，他們對政策、法規皆會造成一定程度的影響，所以除了具備專業能力與品格操守，也要考量基本價值與信念。
為了解被提名人的專業素養、品格操守及人權理念，我們認為應明定委員會得以書面要求其提出其學經歷及財產申報資料等相關資料，也可要求其如實答覆與其資格及適任性有關的問題。
並且，為使立法院可以基於正確完整的資訊，進行同意權審查，被提名人應有相當的準備期間，且除非具備法定拒絕證言的事由，否則都應該供正確資料，作詳實的陳述與答覆。
參考資料
註腳1：參考下列資料──
全國法規資料庫《立法院職權行使法》、《刑法》
https://law.moj.gov.tw/LawClass/LawAll.aspx?pcode=A0020058https://law.moj.gov.tw/LawClass/LawAll.aspx?pcode=C0000001
焦點事件〈「國會改革法案」整理〉https://www.eventsinfocus.org/issues/7147651
國會擴權法案通過條文內容（沈伯洋辦公室整理）https://docs.google.com/spreadsheets/d/1_uR_Q_ovyAPkv5eDGNQ5GHvgReM4DRjpHnSIUwfiWL0/edit?gid=949429271#gid=949429271
聯合新聞網〈整理包／立法院在吵什麼？國會法案改革爭議一次看〉https://udn.com/news/story/123475/7986079
財團法人民間司法改革基金會〈關於「立法院二讀審議國會改革法案」疑義之聲明〉
https://www.jrf.org.tw/articles/2720
少年報導者〈【圖解新聞】國會改革與擴權──8張圖表了解政府權力分立與演變〉https://kids.twreporter.org/article/parliamentary-reform-bills
行政院全球資訊網
https://www.ey.gov.tw/File/550C7553E03FA47A?A=C
法律白話文〈國會改革系列：你真的看過條文了嗎？一條條拆解，評論國會調查權的修法！｜政治熱議〉https://plainlaw.me/posts/Review-of-Parliamentary-Investigative-Powers
註腳2：大法官釋字第325號理由書第3段：「為使立法院發揮其功能，憲法於第五十七條第一款規定，『行政院有向立法院提出施攻方針及施政報告之責，立法委員在開會時有向行政院院長及行政院各部會首長質詢之權』，於第六十七條第二項規定，『各種委員會得邀請政府人員及社會上有關係人員到會備詢』，則立法委員本得於開會時為質詢或詢問，經由受質詢人或應邀列席人員就詢問事項於答覆時所說明之事實或發表之意見，而明瞭有關事項。」
https://cons.judicial.gov.tw/docdata.aspx?fid=100&id=310506
註腳3：大法官釋字第325號解釋文：「立法院為行使憲法所賦予之職權，除依憲法第五十七條第一款及第六十七條第二項辦理外，得經院會或委員會之決議，要求有關機關就議案涉及事項提供參考資料，必要時並得經院會決議調閱文件原本，受要求之機關非依法律規定或其他正當理由不得拒絕。但國家機關獨立行使職權受憲法之保障者，如司法機關審理案件所表示之法律見解、考試機關對於應考人成績之評定、監察委員為糾彈或糾正與否之判斷，以及訴訟案件在裁判確定前就偵查、審判所為之處置及其卷證等，監察院對之行使調查權，本受有限制，基於同一理由，立法院之調閱文件，亦同受限制。」
https://cons.judicial.gov.tw/docdata.aspx?fid=100&id=310506
註腳4：行政罰與刑罰都是處罰手段，惟使用目的及對象不同：行政罰是為維持反行政秩序而處罰違反行政義務的人民，刑罰則用以導正犯罪者。
註腳5：大法官釋字第585號解釋文第2段：「立法院調查權行使之方式，並不以要求有關機關就立法院行使職權所涉及事項提供參考資料或向有關機關調閱文件原本之文件調閱權為限，必要時並得經院會決議，要求與調查事項相關之人民或政府人員，陳述證言或表示意見，並得對違反協助調查義務者，於科處罰鍰之範圍內，施以合理之強制手段…。」
https://cons.judicial.gov.tw/docdata.aspx?fid=100&id=310766
註腳6：大法官釋字第585號理由書第27段：「至立法院行使調查權所附屬之強制權力，應以科處罰鍰為限。」
註腳7：大法官釋字第585號解釋文第1段：「立法院為有效行使憲法所賦予之立法職權，本其固有之權能自得享有一定之調查權，主動獲取行使職權所需之相關資訊，俾能充分思辯，審慎決定，以善盡民意機關之職責，發揮權力分立與制衡之機能。立法院調查權乃立法院行使其憲法職權所必要之輔助性權力，基於權力分立與制衡原則，立法院調查權所得調查之對象或事項，並非毫無限制。除所欲調查之事項必須與其行使憲法所賦予之職權有重大關聯者外，凡國家機關獨立行使職權受憲法之保障者，即非立法院所得調查之事物範圍。又如行政首長依其行政權固有之權能，對於可能影響或干預行政部門有效運作之資訊，均有決定不予公開之權力，乃屬行政權本質所具有之行政特權。立法院行使調查權如涉及此類事項，即應予以適當之尊重。如於具體案件，就所調查事項是否屬於國家機關獨立行使職權或行政特權之範疇，或就屬於行政特權之資訊應否接受調查或公開而有爭執時，立法院與其他國家機關宜循合理之途徑協商解決，或以法律明定相關要件與程序，由司法機關審理解決之。」
https://cons.judicial.gov.tw/docdata.aspx?fid=100&id=310766
註腳8：大法官釋字第585號解釋文第2段：「立法院調查權行使之方式，並不以要求有關機關就立法院行使職權所涉及事項提供參考資料或向有關機關調閱文件原本之文件調閱權為限，必要時並得經院會決議，要求與調查事項相關之人民或政府人員，陳述證言或表示意見，並得對違反協助調查義務者，於科處罰鍰之範圍內，施以合理之強制手段，本院釋字第三二五號解釋應予補充。」
註腳9：大法官釋字第585號理由書第25段：「真調會條例…賦予真調會進行調查所需之強制權限，惟上開規定既排除現有法律所得提供被調查人之程序保障，卻未訂定相關之程序規定，如事前予受調查對象充分告知受調查事項、法定調查目的與調查事項之關聯性、給予受調查人員相當之準備期間、准許受調查人員接受法律協助、准許合理之拒絕調查、拒絕證言、拒絕提供應秘密之文件資訊等之事由、必要時備置適當之詰問機制、依調查事件之性質採取公開或秘密調查程序……等等，均付諸闕如。雖該條例第一條第二項規定「本條例未規定者，適用其他相關法律規定」，然該項規定所謂之「適用其他相關法律規定」，仍無法彌補本條例就真調會行使職權所得採用之方法與調查之程序未有妥適規定之缺失，不符正當法律程序之要求。至其對人民受憲法所保障權利之限制是否為達成調查真相目的之必要手段，因其規範內容欠缺明確，尚難論斷是否符合比例原則。」
註腳10：同註釋5。
註腳11：同註釋6。
註腳12：同註釋9。